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关键词：“放管服”改革；自贸区；营商环境；政务服务
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2020)01-0037-06
党的十九届四中全会提出：“加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设。”[1] 设立自贸试验区是中国政府在经济新常态和发展新形势下做出的重大决策，通过设立自贸区先行开展政策试验并进行创新扩散，逐步构建与我国开放型经济发展要求相适应的新体制、新模式，持续释放改革红利。创造改革红利的重要途径即是以深入推进简政放权、放管结合和优化服务改革为抓手，加快政府职能转变，打造国际化、法治化、便利化营商环境，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系。正如李克强总理所说：“自贸区这个改革开放‘高地’，高在‘放管服’。”[2] 作为“放管服”改革率先破题的地方，自贸区迈出实质性步伐，通过商事制度改革、负面清单管理制度、构建事中事后监管体系等重新审视和厘定政府与市场边界，先行先试了多项创新举措并复制推广到全国。但另一方面，囿于体制机制等现实困境，自贸区“放管服”改革也存在一些问题。本文选择上海、广东、福建、天津四大自贸区为分析蓝本，探讨自贸区“放管服”改革面临的问题与挑战，并寻求改进对策，以期为其他地区的“放管服”改革提供参考。
一 自贸区“放管服”改革的实践与成效
（一）推动简政放权，优化审批流程，持续改善营商环境
以商事登记制度改革、投资管理制度改革为重点的行政审批制度改革是自贸区简政放权之“重头戏”。上海自贸区率先试行以负面清单管理为核心的投资管理制度，形成与国际通行规则一致的市场准入方式；推行注册资本认缴登记制，工商登记由“先证后照”改为“先照后证”；建立统一的社会信用代码制度，推进“多证合一”改革，实现企业“一照一码走天下”。[3] 推出优化营商环境“组合拳”，即“四个集中一次办成”，通过所有部门审批处室向行政服务中心集中、所有市场准入审批事项向“单窗通办”集中、所有投资建设审批事项向“单一窗口”集中、重点区域建设项目集中验收，让企业、百姓少跑腿，确保实现“一次办成”。广东自贸区按照权责一致原则，建立行政权责清单制度，明确政府职能边界；完善信息化建设，建立一口受理、同步审批的“一站式”高效服务模式。南沙片区深化商事制度改革，实施“多证联办、一照一码”登记制度，实行横向、纵向跨部门的“分类选办、智能导办、全程通办、多证联办”，“证章”大联办和“照码”大覆盖；探索“审批流程双轨制”，将每个审批环节呈现在信息系统，分阶段分步骤进行“并联+ 串联”审批，满足办事企业的差异化需求。福建自贸区建立行政审批目录制度，试行企业投资项目承诺制，精简投资项目准入阶段的相关手续，探索实行“先建后验”“多评合一、统一评审”等新模式。平潭片区在投资管理“并联审批”的基础上，试点实施“一表申请、一口受理、并联审查、一章审批”的综合审批模式；厦门片区推进行政事项规范化改革，对已有事项进行清理，确保关联、相近类别审批事项“全链条”取消、下放、转移和整合，最大限度精简优化和协同配套。天津自贸区实行审管职能分离，完善“一口受理”服务模式，建立综合统一的行政审批机构——行政审批局，实行“一颗印章管审批”。
四大自贸区挂牌以来，以简政放权创新举措持续改善营商环境，吸引大量国内外企业到自贸区注册、经营。据统计，挂牌起至2019 年9 月，厦门自贸片区新增企业4.3 万家，注册资本6200 多亿元人民币，其中新增外资企业2300 多家，注册资本1300 多亿元，合同利用外资近930 亿元。世界银行2019 年10 月发布的《全球营商环境报告2020》显示，中国营商环境在全球190 个经济体中排名第31 位，展现出自贸区制度创新红利释放的靓丽成绩。
（二）推动放管结合，改革监管执法体制，构建事中事后监管体系
创新政府监管方式，完善政府监管体系，是构建公平有序市场环境的重要途径。上海自贸区建立起以综合监管为基础、以专业监管为支撑的监管体系，积极推进“互联网+ 监管”，建设统一的市场监管信息平台，实现跨部门监管信息的互联互通、交换共享，建立企业信用信息采集共享机制，逐步推动智能监管和大数据监管；推行企业年度报告和经营异常名录管理，实现“双随机、一公开”监管全覆盖；积极鼓励社会力量参与市场监督，构建事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的全链条信用监管体系，建立健全守信激励和失信惩戒机制，给予持续守信者“开绿灯”优惠，让失信主体“一处失信、处处受限”。广东自贸区依托“互联网+”，建立整体政府的治理架构，探索扁平化管理体系、智能化运行机制，推动信息资源的跨部门流动，形成纵向权力线与横向职能线的协同治理网络结构，实现一个政府对外、多个部门业务协同。福建自贸区厦门片区对职能相近、执法内容相近、执法方式相近部门进行机构和职能整合，成立自贸区综合监管和执法局，切实改变多头执法、重复执法的情况，实行“四合一两分离”监管执法模式；依托自贸区综合监管和执法平台监管信息归集和共享功能，综合监管和执法局与各属地及行业监管部门做到了跨部门信息共享、联动响应和协同监管执法，助力提升综合执法与事中事后监管的整体绩效。天津自贸区运用系统整体思维，协调推进对行政权力的制约和监督，构建起了“一套制度作支撑”“一支队伍作保障”“一个平台为依托”的行政执法监督体系。
（三）以“互联网+”创新政务服务，提高人民群众的满意度与获得感
“放管服”改革的出发点和立足点即是以人民为中心，让人民群众有更多“获得感”。各大自贸试验区加快推进“互联网+ 政务服务”，建立起“一窗受理、一网通办、两个大厅、多种终端”的线上线下一体化服务体系，形成网上平台、实体大厅、自动终端、服务热线的良性互动，优化政务服务的“最后一公里”。上海自贸区“一网通办”改革将网上政务大厅打造成政务数据资源共享的枢纽、汇聚平台和交互中心，运用“浦东e 家园”等平台扩大群众参与。广东自贸区积极推行“一门式、一网式”政务服务模式，政务大厅与终端组成的多级服务体系让群众“进一门、办百事”，网上办事大厅功能不断强化，无缝对接各审批事项和相关业务系统，做到“一网式”服务。南沙片区创新使用“企业专属网页”，为企业注册提供“无偿帮办”服务；以“网上办、马上办、就近办、一次办、智能办”实现办事“零跑动”的目标；主动与其他自贸片区对接企业商事服务跨区域办理，开启商事服务“香港通”，首次将内地商事服务延伸至香港地区。福建自贸区不断完善电子证照库，推动证件、证照、证明的跨部门互认共享。福州片区综合服务大厅的“周末综合服务窗口”“周末建审服务窗口”，方便了企业群众周末办事。
群众办事便利程度是衡量改革成效的硬指标。由于自贸区全面推行行政审批与政务服务的网上办理模式，审批材料目录化、标准化、电子化，电子证照、电子公文、电子签章广泛应用，审批事项“在线咨询、网上申请、网上审批、网端推送、快递送达”，政府大幅度压缩审批时限、降低行政成本、提高政务运行效率，企业和群众办事创业更方便、更快捷。
（四）发挥先行先试作用，形成一批可复制、可推广的经验供全国借鉴
自贸区的核心优势在于制度创新，对内改革、对外开放，打造“制度高地”，扩散创新经验。在上海等四大自贸区改革创新取得成效的基础上，国家在多个省市共设立18 个自贸区，自贸区“放管服”改革千余项创新经验凝聚的制度红利，正在惠及更多地方。简政放权方面，上海的负面清单管理制度，厦门自贸区的国际贸易“单一窗口”，福建投资管理体制改革“四个一”，天津“一照一码”登记制度改革以及集中统一行使行政审批权的行政审批局模式得到经验推广。放管结合方面，上海事中事后监管制度、“证照分离”改革试点，广东南沙跨境电子商务监管新模式，广东横琴政府智能化监管服务模式，天津以信用风险分类为依托的市场监管制度、集成化行政执法监督体系，成为商务部“最佳创新实践案例”。[4] 优化服务方面，上海的“一网通办”，广东“一口受理、同步审批”等模式已在全国大范围复制推广。
二 自贸区“放管服”改革面临的困境
自贸区本身肩负着改革攻坚克难、发展爬坡迈坎的艰巨使命，审视自贸区“放管服”改革的实践进展，面临着诸多困境与现实挑战。
（一）改革权限之困：事权划分不顺与错位放权衔接不畅
自贸区“放管服”改革存在授权不充分的改革权限困境。一是事权划分不顺。传统行政体制是“金字塔式”权力结构，层级政府间权力配置“上大下小”，地方政府尤其是基层政府缺少自主权的问题较为突出，一些涉及敏感问题、关键领域的创新方案需要层层报批，一旦上级不愿担当创新风险，则改革推进处处受到掣肘，地方自主创新意愿与改革积极性将大受影响。自贸区改革创新中，各自贸区管委会需要面对所在省市政府及职能部门、国务院相关部委的多头管理与业务指导，一些事权划分或空白缺位、或交叉重叠、或衔接失序，反映出事权划分的不科学、不规范、不合理，由此导致一些事务职责不清、管理错位、资源不足、央地争权。例如，上海自贸区受上海市政府管理，而其金融创新方面的工作则由中央垂直部门直接负责；南沙自贸片区受到广东省广州市管理，需通过省市两级政府才能与国务院相关部委进行政策沟通，信息传递路径过长，行政协调成本较高。
二是错位放权衔接不畅。一方面是放权不得当，简政放权越往后含金量越高，囿于“怕削权、不愿改”和“怕问责、不敢改”的双重考量，权力下放就越困难，在实践中表现为“选择性放权”，只下放责任重利益少的权力，“偷梁换柱放权”，改权力大的行政审批事项为核准、审核或事前备案，隐匿审批权。自贸区“放管服”改革中通常遇到三类问题：有些权放的不彻底，如投资领域、工程项目的审批手续虽几经压缩，但各种审批要件、程序、环节等依旧很多，审批流程依然较长；有些权放的不对路，本该由政府外放给市场和社会组织的，却由上级部门下放到自贸区，仍在政府内部打转，自贸区也缺乏相应人手和技术力量保障；有些权放的不配套，涉及多个部门、多个环节的事项，“放前不放后，彼放己不放”，“放开大门留小门”，办事企业和群众依旧需要“多次跑腿”。另一方面是接权不顺畅，基层部门对有关政策规定、标准规范把握不足，专业性人才匮乏，尤其在下放的专业性审批事务面前表现出承接能力不足，监管跟不上。此外，一些地区的中介组织或无力承接政府下放的权力，或因缺乏监管引发“中介乱象”。
（二）改革协同之困：条块分割束缚与部门本位主义阻碍
自贸区“放管服”改革存在执行碎片化的改革协同问题。一是传统体制机制束缚。在“职责同构”和“条块分割”的格局下，“条条”钳制“块块”是中国出现的实际情况。[5] 条块分割的制度安排导致地方政府部门经常面临来自属地政府和上级政府垂直领导的双重压力，由此构筑的“改革壁垒”对于当前行政审批制度改革、综合执法体制改革（大执法）、综合监管体系构建（大监管）抑或跨区域协作治理而言，都是极大制约。[6] 此外，条块分割带来了“信息孤岛”“数据壁垒”等问题，政府跨部门信息共享困难，条块部门之间表现尤为明显。笔者调研中发现，各地方政府部门、垂直管理部门都在使用各自单位或系统研发的审批软件，彼此独立，系统难以兼容，资源无法整合，单个自贸区涉及到的政务信息系统有数十个之多，不利于跨部门协同，降低了政务管理与政务服务效率，各自贸区普遍反映公安、税务、海关等垂直管理部门信息共享难度最大。
二是职责部门化、权力碎片化导致的沟通协调障碍，客观上加大了条块分割的弊端。现有体制机制的路径依赖，也让改革创新和部门间的融合协调难度加大。自贸区“放管服”改革进程中，横向同级部门、纵向上下级部门以及垂直管理部门之间尚未形成改革合力，部门间协同共享机制欠缺，跨部门审批事项流程依旧繁琐，应对复杂问题的跨部门联合执法和综合监管仍待推进。一些自贸区出台的改革措施不注重“左右联动”与“上下衔接”，相关部门之间、不同层级政府之间改革方案不仅不衔接，甚至会相互冲突。
（三）改革保障之困：整体设计缺失与法治滞后掣肘创新
自贸区“放管服”改革遇到配套未跟进的改革保障困境。一是整体设计缺失。“放管服”改革涉及思维理念的更新、权责关系的重构、管理模式的创新、政府流程的再造、工作方式的转变，几乎涵盖了行政体制改革的方方面面，若要打破长期形成的固化利益格局，亟需顶层设计、统筹规划及相配套改革共同推进。不少自贸区缺乏系统谋划，激励机制、考评机制、监督机制、交流机制等一揽子配套制度措施尚未跟进，虽有个别环节的创新举措，但整体性的、可操作、可复制、可推广、可持续的实践经验相对较少。如有些自贸区在前置条件放宽政策，但准入后的规范与出口如何安排并未给出。再如，某自贸区关于加强事中事后监管的相关文件要求已经非常具体，改革理念也比较先进，但运行起来缺乏协同联动机制、信用监管机制等落地的配套举措，改革实施步履维艰。
二是法治滞后掣肘创新。滞后甚至相互冲突的法律法规在一定程度上制约了“放管服”改革的推进。我国自贸区设立时间较短，相关立法及法治体系还不健全，权力清单、责任清单、负面清单的梳理标准缺乏法律依据，改革成果难以固化。一些改革遇到合法性和合理性的难题，如一些审批权的下放或者前置审批的取消与上位法相冲突，相关改革陷入无法可依或者违法操作的窘境，“由于既没有上位法依据，又没有自身立法权的保障，导致改革想得到、做不到、想时易、做时难，造成要么改革不深不透，要么改革难以为继，如果硬性推进，一旦出问题又要承担问责性风险。”[7] 同时，由于没有法定权威的标准设计，致使各地区改革创新标准不统一、不规范，制度脱节，难以协调。如一些自贸区之间的行政事项名称不规范、口径不一致、范围不准确、上下不统一、不同地方数量相差悬殊，联合执法等跨部门协作及机构整合因为不同法规或规章制度在权责归属、监管标准等方面的差异而陷入困境。
三 深化自贸区“放管服”改革的建议
放在我国政府职能转变、行政体制改革的大背景下看，自贸区“放管服”改革面临的困境与挑战，既具有普遍性又具有特殊性，亟需加以破解与克服。以下结合自贸区的实际情况，提出一些可操作、可持续的改革方案。
（一）评估所需权限，赋予自贸区改革更大的自主权
党的十九大报告提出要赋予省级及以下政府更多自主权。科学合理配置政府权力一直是行政体制改革的重要目标，赋予自贸区改革更大的自主权是打开自贸区“放管服”改革创新空间、突破传统体制窠臼的关键路径。当前，需要积极对接自贸区改革诉求，精确评估改革所需权限，主动做好风险评估、压力测试、政策协调，及时赋权进行制度创新。在加大对自贸区放权的过程中，一是要加大经济发展的决策权和行政审批权的下放力度，尤其是推动经济社会管理的中央和省级权限下放；二是要明确层级事权划分，细致考量、科学论证放权的必要性和自贸区的承接能力，充分考虑地区差异和不同事项的要求，突出事权下放的可行性、整体性，不搞“一刀切”；三是要从各自贸区实际出发，采取相应措施保障承接事权的人力、财力及专业技术支持，提升自贸区事权衔接水平，做好有序衔接落实，确保下放事权“放得下、接得住、用得好”；四是要对下放权力在横向上求“并集”，纵向上找“对应”，对涉及多个部门关键环节的事项试行整体打包下放，推动下放权力能够在自贸区完整畅通运行；五是既要在风险可控范围内进一步放权市场和社会组织，部分经济社会管理职能引入专业力量协同共治，又要做好监督工作，完善信用信息平台建设，中介服务平台建设，引入红黑名单的准入与退出制度，防止用权失范。
（二）强化顶层协调，探索部门间协同与共享机制建设
自贸区“放管服”改革涉及部门广、协调任务重，改革中最为重要的是以高层改革意志、“一把手工程”和技术强制力破解传统职责同构与条块分割体制下所有不利于层级间、部门间改革协作的权力配置，助推政府内部的线上互联互通和线下业务协同。在协调机制方面，在现有国务院自由贸易试验区工作部际联席会议基础上，可探索成立“中国自贸试验区改革创新委员会”，将国务院相关部门和自贸区所在省份主要负责同志纳入其中，设置具体改革领域办公室专门协调改革事务，便于中央政府直接对接各自贸区“放管服”改革事务，减少协调成本；同时，在自贸区内部，可由主要领导牵头形成部门间联席会议制度，相关部门（包括垂直管理部门）负责人参与，强化对“放管服”改革创新的统筹协调。
在权责配置方面，需要科学规划、合理设置部门权责，对于当前部门间存在的职责交叉、分散管理、多头决策、重复执法等问题，要按照“同一件事情原则上由一个部门负责”的原则，涉及多个部门管理的事项，应明确牵头部门，厘清主次责任，避免政出多门，最大限度实现行政职权体系的合理分工，促进机构设置从“以职能为中心”“以部门为中心”向“以公众为中心”的网络结构转变。在运行机制方面，遵循跨部门协同“办好一件事”的场景化管理思维，推出部门间办事清单，挖掘并理顺部门间关联性较强的行政事项和办事环节，编制成网络化的权责关系图，以清单为指导，增强跨部门联动性；建立并完善有效的激励机制、考评机制、交流机制，重点引导跨部门协作。在信息共享方面，以“互联网+”的技术力量打破“条块分割”“本位主义”束缚，充分利用党中央、国务院关于加快政务信息系统整合共享的决策部署，先行先试，强力推进各部门信息系统整合和数据共享工作，以信息共享交换平台为载体，统一数据格式和标准，各部门定期共享、交流信息数据；探索设立首席信息官（C I O），专业化推进部门间信息共享和业务协同；打造“开放服务平台+ 协同共享平台”的联动一体化体系，推动自贸区部门间、自贸区之间、自贸区与当地政府及垂直管理部门的信息共享与业务协作，促进政务信息资源跨界域的畅通流动和业务的高效协同。[8]
（三）系统整体设计，提升改革的法治化科学化水平
党的十九大报告把“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为改革取得重大突破的宝贵经验，深化自贸区“放管服”改革需要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，增强改革的协同配套和系统集成。“放管服”改革“一花独开不是春”，必须简政放权、放管结合、优化服务三方面都到位，在目标导向、政策协同、制度配套、行动衔接上有机联动、形成合力。积极制定改革配套的可行性方案，即在制度创新前做好创新压力测试与风险评估，待政策颁布后，如何执行、何以规范、谁来监管、怎样监管、效果如何评估、准入之后“出口在哪儿”等给出相应实施细则。习近平总书记多次强调“凡属重大改革应于法有据”，世界高水平的自由港通常是基于自贸试验区的特殊地位制定专门的立法，立法机关应针对自贸区的创新实践，进行法律法规“立、改、废、释”工作，用法治建设巩固改革成果并推动改革深化。具体而言：一是要遵照法治精神和运用法治思维应对改革问题；二是国务院可制定统一的《自由贸易试验区条例》，各地自贸区援引其为上位法，结合自身实际制定相应的实施细则；[9] 三是上海等自贸区可先行先试，率先推动一些制度创新法制化，如对“三个清单”进行规范解释，建立知识产权仲裁法庭和相关法律平台；四是创建立法机关与行政部门的联席会议制度，引进熟悉国际规则的法律专业人才，及时做好自贸区法律法规的相应补充或更新调整。与此同时，自贸区对“放管服”创新可实施全流程管理，构建创新全生命周期的创新激励机制、风险评估机制、能力提升机制、执行保障机制、绩效评价机制等，促进创新举措与改革项目的制度化、规范化；注重自贸区干部队伍的跨领域业务培训及交流任职，强化跨部门业务协同理念和专业能力；国家有关部门和地方政府应积极引导和协调各自贸区分享改革经验，统一同类事项的改革标准，推动行政审批、事中事后监管、政务服务等领域的标准化建设，出台一揽子标准规范，避免同质竞争和无序发展。
注释：
[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019 年11 月6 日，第1 版。
[2] 程子彦：《李克强总理和上海自贸区的“四年四约”》，《中国经济周刊》2016 年第47 期。
[3] 解安、杨峰：《“放、管、服”改革的经验启示及路径优化》，《中国行政管理》2018 年第5 期。
[4] 商务部外国投资管理司：《商务部关于印发自由贸易试验区“最佳实践案例”的函》，2015 年12 月1 日，http://wzs.mofcom.gov.cn/article/n/201512/20151201210390.shtml，2019年11 月30 日。
[5] 朱光磊：《当代中国政府过程》，天津：天津人民出版社，2008 年，第266 页。
[6] 刘祺、彭恋：《“互联网+ 政务”的缘起、内涵及应用》，《东南学术》2017 年第5 期。
[7] 石亚军：《简政放权提质增效须加速法律法规的立改废》，《中国行政管理》2016 年第10 期。
[8] 周民、贾一苇：《推进“互联网+ 政务服务”，创新政府服务与管理模式》，《电子政务》2016 年第6 期。
[9] 高凛：《自贸试验区负面清单模式下事中事后监管》，《国际商务研究》2017 年第1 期。
责任编辑 余 茜
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